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摘要：公共政策是国家治理的重要工具。如何使公共需求进入公共政策议程,中央政府部门如何调动地方积极性并促进地方的政策试验,如何在掌握公共资源的各职能部门间取得共识,这是公共服务政策制定的三个关键问题。本文采用单案例追踪法,通过公共文化服务政策管窥同类政策制定过程。不同类型的政策,具有不同的政策制定过程；政策制定不同阶段中,涉及的政策主体不同；政策主体间选择不同的互动机制会影响政策制定的效果。而建立起党政之间、条块之间、条条之间有效的联系机制是当前中国公共服务政策制定的重要因素。
关键词：公共服务； 政策制定； 政策扩散；政策趋同；
文章来源：《政治学研究》2019年第3期
作者：吕芳，中国政法大学政治与公共管理学院
一、研究问题
目前的公共政策研究中，公共服务政策较少得到关注。那么，公共服务政策这一类型的政策制定过程有何特点? 哪些因素影响公共服务政策的制定过程? 公共服务政策与经济政策的三个重要区别也正是公共服务类政策的共性所在。从宏观而言，多数公共服务政策的制定过程需要回应这三个关键问题: 如何使公共需求进入政策议程? 如何促进条块之间的互动? 如何使部门间就公共产品的配置形成共识? 能否成功应对这三个问题影响着政策制定的效果。
二、分析框架
研究采用单案例追踪的研究方法，试图客观呈现公共服务政策形成过程中的因果机理。当前政策扩散的大量研究主要采用事件史的分析方法，这一方法可以宏观展现政策扩散的长远趋势，而单案例研究法可以弥补事件史分析法无法呈现微观因果机理的不足。相关资料采集方法如下：一是通过整理法规、政策、文件、报告、总结、领导人发言等，还原政策制定过程；二是通过对政策制定过程的观察和对参与决策的相关行政部门的官员、地方政府官员的访谈，了解政策制定的背景并获得政府间互动的一手资料。
文章从三个方面分析公共服务政策制定的过程：一是政策议程建立阶段，具体表现为需求回应与党政互动；二是政策方案形成阶段，表现为条块互动中的政策试验；三是政策决定阶段，表现为条条互动中的共识形成。公共服务政策制定过程中三个阶段的主要矛盾、互动主体、政策工具、互动效果都各不相同。公共政策制定过程本质上是政策制定主体针对利益分配冲突而达成妥协的过程。而公共政策制定过程内嵌于当下的政治体系，因此，每一个政策主体处于政治体系中的不同位置拥有不同的公共权力与资源。每一个阶段的政策主导者为解决此一阶段的主要矛盾，会依据自己在政治体系中的地位，有意识地选择政策工具，调整互动的模式(如表1所示)。
三、研究结论
基于公共文化服务建设这一案例，本文探讨了中国的公共服务政策制定过程的影响因素，得出以下结论: 一是不再把中国的公共政策视为单一类型，政策类型不同，关键问题不同涉及到的主体、主体间关系不同，因而，政策制定过程也不同。二是不再把中国的公共政策视为一个相同主体贯穿于全过程的连续活动。在政策制定的三个阶段，活跃着不同的政策主体，主体间的互动促进了关键问题的解决。三是政策制定的各个阶段不是政策主体的统一模式的活动，每一个阶段，政策的主导者选择选择哪些主体进行互动，选择哪类政策工具，和其他主体的互动机制是什么，都会影响政策制定的现实效果。作者也指出，公共产品的配置如何反映公共需求、寻求其他有效的激励机制、政策创新的扩散机制等将是今后的研究方向。
